Bürokratie

Das sowohl durch ihre Stellung zwischen Regierung, Parlament und Interessengruppen als auch durch die genannten Organisations­prinzipien geprägte Verhalten der Bürokratie ist Gegenstand der Bürokratietheorie, die als Teil der Neuen Politischen Ökonomik von der Grundprämisse ausgeht, daß die Hand­lungen der Bürokraten von deren Eigeninter­essen mitbestimmt werden und daher keines­wegs immer dem Gemeinwohl dienen. Büro­kraten orientieren sich danach an pekuniären Bezügen, Macht und Ansehen, Aufstiegsmög­lichkeiten, Arbeitsbedingungen, Muße u. ä.

Während in der Realität diese Motive i. d. R. in der Nutzenfunktion des Bürokraten gleichzeitig Berücksichtigung finden werden, beschränkt man sich in der Modelltheorie auf die Analyse einzelner Motive bzw. Motiv­komplexe. In der Pionierarbeit von William A. Niskanen dominieren pekuniäre Bezüge sowie Macht und Ansehen, woraus aufgrund der internen Organisationsprinzipien auf den Expansionsdrang der Bürokratien geschlossen wird: Je größer die Behörde, um so tiefer die hierarchische Gliederung, um so größer daher die Aufstiegsmöglichkeiten und die pekuniä­ren Bezüge.

Oliver E. Williamson — sein Ansatz bezieht sich zwar nicht direkt auf staatliche Organisa­tionen, läßt sich jedoch ohne weiteres auf diese übertragen - betont hingegen die Motive Ar­beitsbedingungen und Muße, die überhöhten Faktoreinsatz (insb. Arbeitskräfte) und über­höhte Faktorentlohnung nach sich ziehen. Diese Art der Nutzung des bürokratischen Spielraums bedeutet freilich Verzicht auf die Maximierung des Budgets wie im Niskanen- Modell, was eine überoptimale Budgetgröße jedoch keineswegs ausschließt. Während so­mit Niskanen lediglich auf die Allokations- ineffizienz hinweist, kommt bei Williamson wegen der Abwesenheit der Minimal-kostenkombination zusätzlich Produktions­reifizienz ins Spiel.

Beide Varianten erklären sich aus den über­legenen Informationen, über welche die Büro­kratie gegenüber Regierung und Parlament verfügt. Während die Verwaltung sich auf­grund der öffentlichen Verlautbarungen von Regierung und Parlament ein gutes Bild von deren Nutzenvorstellungen machen kann, tappen letztere bezüglich der Kostenfunktio­nen des Verwaltungsapparates weitgehend im dunkeln, d. h. sie sind auf dessen Angaben an­gewiesen.
Zu diesem "internen" Informa­tionsmonopol mag noch eine "externe" Infor­mationsüberlegenheit infolge der engen Ko­operation zwischen Bürokratie und Interes­sengruppen hinzukommen.

Aus dieser Situation resultiert für die Ver­waltung die Möglichkeit, sich als Optionsfixierer zu verhalten, d.h., mit dem Leistungs­paket (Output) zugleich eine Budgetforderung zu verknüpfen. Da Regierung und Parlament über die Grenzkosten nicht informiert sind, können sie den Nutzen eines zusätzlichen
Outputs nicht mit dessen Kosten vergleichen und das optimale Budget (Punkt Q0) nicht realisieren (vgl. Abb.). Vielmehr gelingt es der Behörde, im Falle der Niskanenschen Budget­maximierung das fiskalische Residuum (Konsumentenrente) abzuschöpfen und voll in zusätzlichen Output zu verwandeln (Punkt Qn) oder sich dieses über Kostensteigerungen (Williamson) unmittelbar wenig­stens teilweise anzueignen (Punkt Qw).

Ludwig von Mises hat bereits 1944 die Ineffizienz der staatlichen Bürokratie auf das Fehlen einer Gewinn- und Verlust-Rechnung und entsprechender Sanktionen zurückge­führt. Interessanterweise gehen neuere Vor­schläge dahin, Bürokratien dem Wettbewerb mit anderen Bürokratien oder mit privaten Anbietern auszusetzen. Andere Autoren for­dern eine Verschärfung der Budgetrestriktion, direkte Bürgerkontrolle (Ombudsman, Budgetinitiativen etc.) oder Privatisierung.

Literatur: Frey, B. S., Theorie demokratischer Wirt­schaftspolitik, München 1981.

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