Europäische Agrarpolitik

gemeinsame Politik gemäss Art. 38 EWG-Vertrag, wonach Landwirtschaft und Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen in den gemeinsamen Markt einzubeziehen und eine gemeinsame Agrarpolitik zu entwickeln sind. Art. 39 nennt als Ziele: a) Steigerung der Produktivität durch Förderung des - technischen Fortschritts und Gewährleistung einer rationalen Entwicklung der landwirtschaftlichen Erzeugung und der optimalen Nutzung der Produktionsfaktoren; b) Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung, insbes. durch Steigerung der Pro-Kopf-Einkommen der landwirtschaftlich Beschäftigten; c) Stabilisierung der Märkte; d) Gewährleistung einer regelmäßigen Versorgung; e) Gewährleistung angemessener Verbraucherpreise. Keines dieser Ziele hat eine Priorität. Die agrarpolitische Praxis muss einen Kompromiss zwischen den einzelnen Zielen finden und obendrein gemäss Art. 110 zur harmonischen Entwicklung des Welthandels und zum Abbau der Beschränkungen des internationalen Austausches beitragen. Die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik obliegt den im Vertrag vorgesehenen Organen (Parlament, Rat, Kommission, Wirtschafts- und Sozialausschuß, Gerichtshof), zu deren Gunsten die agrarpolitischen Entscheidungsbefugnisse der nationalen Regierungen eingeschränkt wurden. Das Schwergewicht der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) lag bislang auf dem Gebiet der Markt- und Preispolitik, deren Grundlagen die Europäischen Marktordnungen sind. Diese dienen der Abgrenzung des EG-Marktes vom Weltmarkt, dem Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem EG-Markt und der Stabilisierung der Agrarpreise. Die wichtigsten Lenkungsinstrumente sind administrierte Preise, direkte Erzeugersubventionen, Abschöpfungen bei der Einfuhr und Erstattungen bei der Ausfuhr. Die gemeinsamen Preise werden in ECU ausgedrückt. Die Aufrechterhaltung des durch dieses System errichteten gemeinsamen Agrarpreisniveaus setzt stabile Währungsparitäten unter den Mitgliedsländern voraus. Einseitige nationale Paritätsänderungen, wie sie seit 1969 vorkamen, führten zu nationalen Abweichungen vom gemeinsamen Preisniveau. Um dieser Gefahr zu begegnen, wurde das Instrument des Währungsausgleichs eingeführt. Dieses dient dazu, das Durchschlagen der nationalen Wechselkursänderungen auf die in nationaler Währung ausgedrückten Agrarpreise zu verhindern. Die Marktordnungspolitik bildet die Grundlage für die Agrarpreispolitik, deren Zielsetzung vorrangig einkommenspolitisch ist. Der einkommenspolitische Effekt war so lange gesichert, wie in der Gemeinschaft bei allen wichtigen Agrarprodukten ein Netto-Importbedarf vorhanden war. Angereizt durch hohe Preise bei großer Preissicherheit ist die Produktion inzwischen bei einzelnen Erzeugnissen (Milch, Rindfleisch, Weichweizen, Zucker) über den Gemeinschaftsbedarf hinaus gewachsen. Damit sind die Voraussetzungen für die Einkommenswirksamkeit der Marktordnungen nicht mehr erfüllt. Die Korrektur der verfehlten Agrarpreispolitik wurde schrittweise eingeleitet durch die Erhebung von Mitverantwortungsabgaben bei der Erzeugung von nichtverkäuflichen Überschüssen (Milch 1977) zwecks Mitfinanzierung der Überschußbeseitigung, die Einführung von sog. Stabilisatoren (automatische Senkung der garantierten Preise bei Ausweitung des Gesamtangebots an Überschußerzeugnissen; Getreide 1983), subventionierte Produktionskürzungen (Abschlachtung von Milchkühen, Nichtvermarktung von Milch, Flächenstillegung) und Einführung von Produktionsquoten (Garantiemengenregelung für Milch 1984). Unter dem wachsenden Druck dennoch weiter ansteigender Überschüsse, der daraus resultierenden Kosten und Auswirkungen auf dem Weltmarkt wurden am 21.5.1992 die »Reformbeschlüsse des Rates« verkündet. Eine stufenweise Senkung der Interventionspreise für Getreide (um rd. 35%), Rindfleich (15%) und Butter (5%), verbunden mit einer Stillegung von 15% der Anbaufläche von Getreide, Ölsaaten und Hülsenfrüchten, soll zur Wiederherstellung des gestörten Marktgleichgewichtes beitragen. Den Landwirten werden die Einkommenseinbußen durch Direktzahlungen erstattet. Durch das die Reform umsetzende Regelwerk erfährt die EG-Agrarmarkt- und Preispolitik eine weitere administrative Komplizierung; d.h., die Reform führt die Landwirtschaft tiefer in die Verwaltungswirtschaft. Der Europäische Rat beschloss im März 1999 anläßlich der Einigung über die Agenda 2000 weitere Reformen mit Kürzungen von Stützpreisen und Ausgleichszahlungen. Angesichts abnehmender Effizienz und zunehmender Kosten der Markt- und Preispolitik hat die zunächst von der GAP stark vernachlässigte Strukturpolitik an Bedeutung gewonnen. Die Zuständigkeit für strukturpolitische Maßnahmen liegt aber bei den Mitgliedsstaaten. Die Einflußnahme der Gemeinschaft ist beschränkt auf den Erlass von Richtlinien und Verordnungen, die Mitfinanzierung verschiedener sog. Gemeinschaftsaufgaben und die Zahlung von Zuschüssen zu nationalen Beihilfen. Anstoss zu einer umfassenderen strukturpolitischen Initiative der Gemeinschaft gaben der MANSHOLT-Plan (1968), in dem die Kommission eine Neuorientierung der Agrarpolitik und eine Verlagerung des Schwerpunktes der EG-Agrarpolitik auf die Strukturpolitik vorschlug, und die Bemühungen der nationalen Regierungen, die Agrarstrukturpolitik neu zu orientieren (z.B. in der BRD: Arbeitsprogramm für die Agrarpolitik der Bundesregierung, 1968; Einzelbetriebliches Förderungs- und soziales Ergänzungsprogramm für die Land- und Forstwirtschaft, 1970). Die GAP beschränkte sich zunächst auf die Koordinierung der einzelstaatlichen Strukturmaßnahmen mit der Agrarmarktpolitik. Eine neue Etappe der EG-Agrarstrukturpolitik wurde 1972 mit dem Erlass der Richtlinien über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, über die Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und der Verwendung der landwirtschaftlich genutzten Fläche für Zwecke der Strukturverbesserung sowie über die sozioökonomische Information und die berufliche Qualifikation der in der Landwirtschaft tätigen Personen eingeleitet. In allen Mitgliedsstaaten wurden vom Rat beschlossene gemeinsame Maßnahmen gefördert. Hinzu kamen regionale Maßnahmen zur Verringerung von strukturellen und infrastrukturellen Nachteilen (insbes. in den Mittelmeerländern, Irland). Die 1985 erlassenen Verordnungen zur Verbesserung der Effizienz, zur Stillegung von Ackerflächen und zur Extensivierung und Umstellung der Erzeugung sowie die 1988 erlassenen Verordnungen zur Einführung einer Gemeinschaftsregelung, welche die Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erleichtern soll, leiteten schließlich eine weitere Etappe ein. Ziel der Agrarstrukturpolitik ist nun vorrangig die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft bei gleichzeitiger Anpassung der Produktion an den Markt und die Forderungen des Umweltschutzes sowie die Förderung der Problemregionen. Die Herausforderung des - Europäischen Binnenmarktes veranlaßte 1988 zur Reform der Strukturfonds. Die ärmsten Regionen und schwächsten Sektoren sollen in die Lage versetzt werden, die Vorteile des vereinheitlichten Wirtschaftsraumes zu nutzen. Dank der vergleichsweise günstigen strukturellen Verhältnisse in Deutschland kommen hier nur im Programm zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes einige förderungswürdige Gebiete (insbes. in Niedersachsen und Bayern) in Betracht. Die EG finanziert ihre Aktivitäten aus eigenen Mitteln. Von den Gesamteinnahmen der Gemeinschaft werden rd. 62% zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik verwendet (Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft). Literatur: Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften des Landbaus (1991). Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (1990). Buchholz, H.E. (1977)

Eine Gemeinsame Agrarpolitik der EG-Mit- gliedsländer ist im EWG-Vertrag von 1957 explizit vorgesehen, da die wirtschaftliche Integration Europas auch eine Integration der Agrarsektoren umfassen sollte, d.h. eine Angleichung oder Koordinierung nationaler Agrarpolitiken. Die Integration der Agrarsektoren stellte die gemeinsame Agrarpolitik von Anfang an vor besondere Probleme. Da alle Mitgliedsländer der EG bereits vor 1957 ihre Landwirtschaft auf unterschiedliche Art und Intensität schützten, konnte man sich im Agrarsektor nicht einfach auf einen Wegfall der Zölle im EG-Binnenhandel — wie das bei gewerblich produzierten Gütern möglich war - beschränken. Statt dessen war eine Integration nationaler Agrarpolitiken notwendig. Man wählte den Weg der Supranationalisierung, bei der einzelne EG-Mitgliedsländer nationale Kompetenzen im Bereich der Agrarpolitik an EG- Institutionen abtraten, obgleich eine derartig ausgeprägte Integration im EWG-Vertrag nicht vorgesehen war und eine Einigung auf niedrigerem Niveau möglich gewesen wäre. Als Grundpfeiler werden drei Prinzipien genannt: (1) Einheitlichkeit der Märkte, d.h. freier Warenverkehr mit Agrarprodukten im EG-Binnenhandel und damit annähernd gleiche Agrarpreise in den Ländern der EG. (2) Finanzielle Solidarität, nach der die Ausgaben für die EG-Agrarpolitik gemeinsam durch die EG-Mitgliedsländer zu finanzieren sind. (3) Präferenzen für Agrarproduzenten der EG, d.h. diese sollten in der EG günstigere Absatzbedingungen als ausländische Konkurrenten erhalten. Es wurde versucht, diese drei Prinzipien durch eine gemeinsame Agrarpreispolitik mit Agrarmarktordnungen zu verwirklichen. EG-Agrarpolitik

Die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik war von Anfang an schwierig und führte immer wieder zu Spannungen zwischen den Partnerländern als Folge divergierender nationaler Ausgangslagen und Interessen. Verstärkt wurden die Interessengegensätze sichtbar, als man versuchte, nationale landwirtschaftliche Einkommensdisparitäten durch die supranationale landwirtschaftliche Markt- und Preispolitik zu beseitigen, obgleich die Einkommensansprüche der Landwirte jedoch aufgrund unterschiedlicher Produktivitätsfortschritte in der Landwirtschaft und unterschiedlicher gesamtwirtschaftlicher Rahmendaten (Inflationsrate, reales Wachstum) zwischen den Ländern stark differierten. Nationale Interessengegensätze werden verstärkt durch das System der EG-Agrarfinanzierung. Es hat sich gezeigt, dass Entscheidungen des EG-Agrarministerrates in der jährlich stattfindenden Agrarpreisrunde zunehmend schwieriger wurden. Dies liegt neben den erwähnten Interessengegensätzen an der Form der Entscheidungsfindung und an dem begrenzten Finanzvolumen, das für die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik zur Verfügung steht. Entscheidungen im Agrarministerrat werden laut Übereinkunft nur einstimmig gefällt, wenn mindestens ein Land behauptet, dass das Entscheidungsergebnis von wesentlichem nationalen Interesse sei. Die hohen Finanzausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik werden häufig als gerechtfertigt angesehen, weil die gemeinsame Agrarpolitik als integratives Element in der EG angesehen wird. Tatsächlich erhoffte man bei Gründung der gemeinsamen Agrarpolitik, dass die Politikintegration im Agrarbereich den integrativen Prozess in anderen Politikbereichen fördern würde. Es hat sich statt dessen gezeigt, dass die gemeinsame Agrarpolitik selbst zu einer Belastung des europäischen Integrationsprozesses wurde. In keinem anderen Politikbereich werden die nationalen Interessengegensätze auch für die Öffentlichkeit so sichtbar wie in der gemeinsamen Agrarpolitik. Die gemeinsame Agrarpolitik hat es nicht vermocht, ihre drei Grundprinzipien zu verwirklichen. Der Warenverkehr mit Agrarprodukten innerhalb der EG wird durch Be- und Entlastungen an den nationalen Grenzen (Grenzausgleich) gehemmt. Abgesehen von einer kurzen Anfangsphase von 1967 bis 1969 gibt es daher in der EG keinen einheitlichen EG-Agrarmarkt mit einheitlichen Preisen (agrimonetäres System). Die EG-Agrarmärkte sind somit weniger integriert als die Märkte industrieller Produkte. Negativ fällt der Befund auch aus, wenn man die gemeinsame Agrarpolitik am Grad der Verwirklichung der im EWG-Vertrag (Art. 39) genannten agrarpolitischen Ziele und an den zur Zielverwirklichung aufgewandten volkswirtschaftlichen Kosten misst. Im Zeitablauf haben auch die durch die EG-Agrarpolitik bedingten handelspolitischen Probleme zugenommen. Die EG verstösst mit den steigenden Agrarexporten und produktionssteigernden Massnahmen auf Märkten, auf denen ein freier Import im GATT zugesagt wurde (z.B. bei Ölsaaten), zunehmend gegen die Regeln des GATT. So zeigen insb. die Verhandlungen in der Uruguay-Runde, dass der freie Welthandel auch bei industriellen Produkten gefährdet sein kann, wenn die EG an der protektionistischen Agrarpolitik festhält. Literatur: Koester, V., Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, 2. Aufl., München 1992. Koester, U., EG-Agrarpolitik in der Sackgasse, Baden-Baden 1977, Wöhlken, E., Einführung in die landwirtschaftliche Marktlehre, 3. Aufl., Stuttgart 1991.

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