Finanzausgleich

Der Finanzausgleich umfasst die Gesamtheit der Beziehungen zwischen den Trägern der öffentlichen Finanzwirtschaft. Der Finanzausgleich beinhaltet mithin das gesamte System, nach dem sich öffentliche Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die verschiedenen Gebietskörperschaften des Staates verteilen.

Der vertikale Finanzausgleich regelt die Beziehungen zwischen Gebietskörperschaften auf unterschiedlichen Ebenen, d. h. zwischen Bund und Bundesländern sowie zwischen Bundesländern, Gemeindeverbänden und Gemeinden.

Der horizontale Finanzausgleich regelt die Beziehungen zwischen den Hoheitsträgern der gleichen Stufe. Die Aufgabenverteilung wird als aktiver, die Verteilung der Einnahmen als passiver Finanzausgleich bezeichnet. Die Einnahmenverteilung beinhaltet die Verteilung der Steuern eines Staates, wobei in die Teilhoheiten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Ertragshoheit unterschieden wird, und regelt die Zahlungen der Gebietskörperschaften untereinander, um über eine Angleichung der Finanzausstattungen dem Gebot der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72 Grundgesetz) Rechnung tragen zu können.

Die Ausgleichszahlungen unter den Ländern im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs werden mit Hilfe von Steuerkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl errechnet: Die Steuerkraftmesszahl, die »Ist-Größe«, errechnet sich aus den Landes- und Gemeindesteuereinnahmen, wobei Letztere mit einheitlichen Hebesätzen und nur zur Hälfte angesetzt werden. Diese Steuereinnahmen werden noch um gewisse Sonderlasten bereinigt, z. B. Hafenbelastungen der Stadtstaaten Hamburg und Bremen. Die Ausgleichsmesszahl, die »Soll- bzw. Bedarfsgröße«, errechnet sich aus den bundesdurchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner, multipliziert mit den Einwohnerzahlen des Landes. Hierbei kommen allerdings nicht die tatsächlichen Einwohnerzahlen zum Ansatz, sondern darüber liegende fiktive, »veredelte« Einwohnerzahlen, mit denen bestimmte Sonderbelastungen (z. B. Ballungsdichte) berücksichtigt werden sollen.

regelt die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung zwischen den einzelnen Körperschaften eines mehrstufigen Staatsaufbaus. Hierbei werden die Verteilung der Aufgaben und Ausgaben als passiver Finanzausgleich und die Einnahmenverteilung als aktiver Finanzausgleich bezeichnet. Vom vertikalen Finanzausgleich spricht man, wenn es um die Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Ebenen im Staatsaufbau geht (z.B. Bund, Länder, Gemeinden). Im Mittelpunkt des horizontalen Finanzausgleichs steht der Ausgleich von Unterschieden in der Finanzkraft und/oder im Finanzbedarf zwischen den Körperschaften der gleichen Ebene (z.B. den Ländern, den Gemeinden). Auch wenn vertikaler und horizontaler Finanzausgleich theoretisch streng getrennt werden können, wird in der Praxis oft versucht, beide miteinander zu kombinieren. In diesem Fall spricht man vom vertikalen Finanzausgleich mit horizontaler Wirkung (Gemeinschaftsteuern). Im Rahmen des passiven Finanzausgleichs geht es vor allem um die Frage, welche Aufgaben und (vereinfachend: damit) Ausgaben von welcher Ebene übernommen bzw. getragen werden sollen. Für das jeweils "richtige" Mass an (De-)Zentralisierung werden politische und historische, aber auch ökonomische Argumente vorgetragen. Vor allem die ökonomische Theorie des Föderalismus hat sich mit dem letzten Aspekt intensiv beschäftigt und versucht, mit Hilfe ökonomischer Kriterien den optimalen (De-)Zentralisie- rungsgrad für die Staatstätigkeiten zu ermitteln. Allerdings ist es bisher nicht gelungen, mit Hilfe dieser Kriterien eine eindeutige Entscheidung zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung zu fällen. Das mag auch erklären, warum bei der Aufgaben- und Ausgabenverteilung politische und historische Aspekte (Subsidiaritätsprinzip, Popitzsches Gesetz) eine so dominierende Rolle spielen. Nicht zuletzt wegen der Schwierigkeit der "richtigen" Aufgabenzüordnung haben in den letzten Jahren die Tatbestände der sog. Mischfinanzierungen an Gewicht gewonnen. Hierbei teilen sich verschiedene Ebenen (z.B. Bund und Länder) die Verantwortung für bestimmte Aufgaben und/oder die jeweiligen Ausgabebelastungen (Finanzausgleich in der Bundesrepublik, Gemeinschaftsaufgaben). Wegen den damit einhergehenden Kompetenzüberschneidungen und den zunehmenden Bürokratisierungstendenzen wird allerdings auch ein Abbau der Mischfinanzierungen gefordert. Im Rahmen des aktiven Finanzausgleichs geht es zuerst um die Frage, welche Steuerkompetenzen den verschiedenen Ebenen im vertikalen Staatsaufbau zustehen sollen. Je nach Verteilung von Gesetzgebungs- und Ertragshoheit wird (neben den hier nicht betrachteten Zuschlags- und Zuweisungssystemen) vor allem zwischen dem Trennsystem und dem Verbundsystem unterschieden. Beide Systeme weisen allerdings sowohl Vorteile als auch Nachteile auf, so dass sie in der Praxis häufig kombiniert werden. Dann spricht man von einem Mischsystem. Ein Beispiel hierfür ist die Verteilung der Steuerquellen in der Bundesrepublik. Da aber nicht davon ausgegangen werden kann, dass die vertikale Steuerverteilung der Ausgabenbelastung der einzelnen Ebene gerecht wird, kann ergänzend ein System von Finanzzuweisungen zwischen den Ebenen praktiziert werden. Wenn geklärt ist, welche Einnahmen einer Ebene insgesamt zustehen, muss dann noch entschieden werden, wie diese Gesamteinnahmen der Ebene auf ihre Gliedstaaten verteilt werden sollen. Als Kriterium für die horizontale Steuerverteilung wird zunächst das Prinzip des örtlichen Aufkommens angewendet, nach dem den einzelnen Gebietskörperschaften die Steuereinnahmen insoweit zustehen, als sie von den Finanzbehörden in ihrem Gebiet vereinnahmt werden. Allerdings kommt es hierdurch u.U. zu einer Begünstigung besonders wirtschaftsstarker Regionen, so dass es geboten sein kann, durch eine Verteilung bestimmter Steuereinnahmen nach der Einwohnerzahl oder durch die Anwendung von Zerlegungsformeln eine (erste) Korrektur vorzunehmen. Wird das Ergebnis dieser Steuerverteilung nicht akzeptiert, kann über ein System von horizontalen Finanzzuweisungen (bzw. von vertikalen Finanzzuweisungen mit horizontaler Wirkung) eine (weitere) Umverteilung vorgenommen werden. Hierbei wird als Ziel die Verwirklichung der geographischen fiskalischen Gleichheit (fiscal equity) verfolgt, die durch die Angleichung von Unterschieden im Finanzbedarf und/oder der Finanzkraft zwischen den Gebietskörperschaften erreicht werden kann. Inwieweit man sich diesem Ziel annähert, hängt zum einen von den Indikatoren ab, an denen die Relationen von Finanzbedarf und -kraft gemessen werden. Als weiteres Kriterium spielt das angestrebte Ausmass der Angleichung der Unterschiede eine entscheidende Rolle (Ausgleichsmesszahl, Finanzkraftmesszahl). Ganz ähnliche Fragen wie im (nationalen) Finanzausgleich stellen sich auch im Rahmen der internationalen Finanzbeziehungen. Literatur: Peffekoven, R., Finanzausgleich I: Wirtschaftstheoretische Grundlagen, in: HdWW, Bd. 2, Stuttgart u. a. 1980, S. 608 ff. Zimmermann, Fi., Allgemeine Probleme und Methoden des Finanzausgleichs, in: Neumark, F. (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. IV, 3. Aufl., Tübingen 1983, S. 3 ff.

Die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften der Bundesrepublik ist in Art. 70 ff., 83 ff. und 104 ff. GG festgelegt. Nach Art. 7 des Einigungsvertrages (Deutsche Einheit) gelten die Regeln der Finanzverfassung seit dem 3. Oktober 1990 grundsätzlich auch für das Gebiet der neuen Bundesländer. Allerdings sind einige Übergangsregeln vereinbart worden, auf die an den entsprechenden Stellen eingegangen wird (Länderfinanzausgleich, Fonds "Deutsche Einheit", Gemeinschaftswerk "Aufschwung Ost"). Nach Art. 104 a Abs. 1 GG tragen der Bund und die Länder grundsätzlich jeweils die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (LastenVerteilungsgrundsatz). Was im einzelnen Aufgaben des Bundes bzw. der Länder sind, ergibt sich z. T. aus dem GG, z.T. aber auch aus anderen Gesetzen. Abweichungen vom Lastenverteilungsgrund- satz - sog. Mischfinanzierungen - treten im Zusammenhang mit der Bundesauftrags- verwaltung, den Geldleistungsgesetzen, den Finanzhilfen des Bundes sowie den Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern auf. Die Gemeinden (und Gemeindeverbände) haben nach Art. 28 Abs. 2 GG das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Gleichwohl ist der Umfang der von ihnen übernommenen Selbstverwaltungsaufgaben gering. Vielmehr dominieren gesetzlich zugewiesene Aufgaben sowie Angelegenheiten, die die Gemeinden im Auftrag von Bund und Ländern erfüllen. Art. 105 GG regelt die Gesetzgebungshoheit in bezug auf die Steuern. Der Bund verfügt über die ausschliessliche Gesetzgebung bei Zöllen und Finanzmonopolen und über die konkurrierende Gesetzgebung bei den übrigen Steuern. Lediglich die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (z.B. Hunde-, Getränkesteuer) unterliegen der Landesgesetzgebung, soweit nicht der Bund gleichartige Steuern gesetzlich regelt. Die Gemeinden haben ein Gesetzgebungsrecht nur insoweit, als sie nach Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG die Hebesätze bei den ihnen zufliessenden Grund- und Gewerbesteuern (in bestimmten Grenzen) festsetzen dürfen und ihnen nach Massgabe der Landesgesetzgebung u.U. ein Steuerfindungsrecht im Bereich der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern eingeräumt wird. Bei der in Art. 106 GG geregelten Verteilung der Ertragshoheit handelt es sich um ein (gebundenes) Trennsystem mit Einzelverbund (auch: Mischsystem, Finanzausgleich). Einen Überblick über die vertikale Verteilung der wichtigsten Steuern gibt die Tabelle. Von besonderer Bedeutung für die finanzielle Situation der verschiedenen Ebenen ist dabei die Verteilung der Gemeinschaftsteuern. Das Aufkommen der Gewerbesteuer, die zu den Realsteuern gehört, steht grundsätzlich den Gemeinden zu. Allerdings werden Bund und Länder durch die Gewerbesteuer- Umlage am Aufkommen dieser Steuer beteiligt. Die Umlage beträgt seit 1984 52% des Grundbetrages, was bei einem durchschnittlichen Hebesatz von 360% etwa 14% des Aufkommens ausmacht, das Bund und Ländern je zur Hälfte zufliesst. Um die Gemeinden an den Kosten der Deutschen Einheit zu beteiligen, ist der Umlagesatz gegenwärtig (1991) um eine sog. Erhöhungszahl angehoben, die von der Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates jährlich festgesetzt wird. Die horizontale Einnahmenverteilung wird zum einen durch die Verteilung der einer Ebene insgesamt zustehenden Steuern auf die verschiedenen Körperschaften beeinflusst. Nach Art. 107 Abs. 1 GG gilt für die Verteilung der Landessteuern sowie grundsätzlich für den Länderanteil an der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer das Prinzip des örtlichen Aufkommens (Finanzausgleich). Allerdings werden bei der Lohn- und der Körperschaftsteuer Zerlegungen des örtlichen Aufkommens vorgenommen, um die Mittel - zumindest teilweise - dorthin zu lenken, wo der Finanzbedarf entsteht (hier: in die Länder, in denen die Arbeitnehmer ihre Wohnsitze bzw. die körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen ihre Betriebsstätten haben). Der Länderanteil an der Umsatzsteuer steht den einzelnen Ländern grundsätzlich nach Massgabe ihrer Einwohnerzahl zu. Für die neuen Bundesländer sollte diese Regelung erst schrittweise bis 1995 eingeführt werden. Wegen der besonderen Probleme in den neuen Ländern gilt diese Verteilungsregel aber bereits ab 1991. Unterschiede in den Relationen von Finanzbedarf und Finanzkraft zwischen den Ländern werden darüber hinaus im Länderfinanzausgleich ausgeglichen, der die Steuerkraft der finanzschwachen Länder auf mindestens 95% der durchschnittlichen pro Kopf-Steuereinnahmen der Länder anhebt. Bis zur vollständigen Integration der neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich und die dadurch u.U. notwendig werdende grundlegende Reform des Systems wird der Finanzausgleich jeweils separat für die alten und für die neuen Bundesländer durchgeführt. Auch zwischen den Gemeinden innerhalb eines Bundeslandes wird ein Finanzausgleich praktiziert. Dem dient zunächst die Verteilung des Gemeindeanteils an der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer (Gemeinschaftsteuern), die die relativ finanzschwachen Gemeinden begünstigt. Darüber hinaus werden die Unterschiede zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft der Gemeinden durch ein System von Finanzzuweisungen ausgeglichen, die von den Ländern an ihre Gemeinden nach einer Reihe von Kriterien vergeben werden. Literatur: Biehl, D., Die Entwicklung des Finanzausgleichs in ausgewählten Bundesstaaten: Bundesrepublik Deutschland, in: Neumark, F. (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. IV, 3. Aufl., Tübingen 1983, S. 69 ff. Peffekoven, R., Deutsche Einheit und Finanzausgleich, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 1. Jg. (1990), S. 485 ff.

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