Regulierung

staatliche Marktkontrolle erwerbswirtschaftlich-privater Unternehmen. Damit sollen die Firmen in ihren Zielen und ihrer Marktpolitik an die Verfolgung bestimmter allgemein-gesellschaftlicher Interessen gebunden werden. Die öffentliche Regulierung wurde vor allem in den USA (Public Regulation, Public Utility Control) weit entwickelt. In Deutschland beschritt man dagegen vielfach den Weg der Gründung gemeinwirtschaftlicher und öffentlicher Unternehmen mit entsprechender Bindung. Allerdings sieht das Wettbewerbsrecht (§§ 99 bis 103 GWB) wettbewerbliche Ausnahmebereiche vor, in denen die Marktsteuerung zum Teil oder vollständig ausser Kraft gesetzt ist und statt dessen eine Regulierung durch die staatliche Fachaufsicht erfolgt. Die staatlich-administrative Regulierung wird mit Marktversagen (natürliches Monopol, ruinöse Konkurrenz, Marktbesonderheiten), öffentlichem Interesse und externen Effekten begründet. Die Ziele der Regulierung sind weit gespannt und vielschichtig, u. a. Produktionseffizienz, optimale Marktversorgung, Rentabilitätssicherung der Produzenten, Förderung wirtschaftlich schwacher Regionen, Verteilungs- und Stabilisierungspolitik, Umweltschutz, Einsparung von engpassverdächtigen Ressourcen. Die hauptsächlichen Instrumente der Regulierung sind Preisregulierung (Tarifniveau und Tarifstruktur), Marktzugangs- und Kapazitätsbeschränkung, Qualitäts- und Konditionenfestsetzung, Kontrahierungszwang und Investitionslenkung. Die Kritik an der öffentlichen Regulierung weist je nach reguliertem Wirtschaftsbereich unterschiedliche Akzente auf. Hauptkritikpunkte sind: Behinderung einer ökonomisch rationalen Arbeitsteilung, Schwächung des Innovationswettbewerbs, übersteigerter Qualitätswettbewerb infolge fehlenden Preiswettbewerbs, geringe Anpassungsfähigkeit, Überkapitalisierung, Aufbau von Überkapazitäten, Konzentrationsförderung, Fehlinformationen für die Investitionsentscheidungen, Versagen der Schutzfunktion infolge von Untergrundwettbewerb (Schattenwirtschaft). Angesichts dieser Kritik hat sich in den letzten Jahren die Forderung nach einer -Deregulierung verstärkt. Danach sollten mehr wettbewerbliche Elemente in die Regulierungssysteme der verschiedenen Wirtschaftsbereiche eingefügt werden (u. a. Liberalisierung der Preisbildung und des Marktzugangs, "kontrollierter Wettbewerb", Leistungsausschreibung als Wettbewerb um den Zugang zu Monopolmärkten). Literatur: Baum, H., Staatlich administrierte Preise als Mittel der Wirtschaftspolitik, Baden-Baden 1980. Kaufer, E., Theorie der Öffentlichen Regulierung, München 1981. Müller, J./Vogelsang, I., Staatliche Regulierung. Regulated Industries in den USA und Gemeinwohlbindung in wettbewerblichen Ausnahmebereichen in der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1979.

ordnende, planende und steuernde Eingriffe des Staates in das Marktgeschehen. Märkte können zu einem schlechten Ergebnis führen, wenn es nur wenige oder einzelne dominante Anbieter oder Nachfrager gibt und wenn –> Externalitäten oder Informationsprobleme vorliegen. In diesen Fällen stellt sich die Frage, ob staatliche Regulierung eine Verbesserung der Ressourcenverwendung herbeiführen kann. Dabei sollten die Kosten der Regulierung, d.h. die direkten Kosten der Regulierungsinstitutionen und die indirekten Kosten der Nebenwirkungen, in einem möglichst günstigen Verhältnis zu den bewirkten Vorteilen stehen. Traditionell beschäftigt sich die Regulierungstheorie mit den Bereichen der Volkswirtschaft, in denen der Staat planend und steuernd eingreift oder gar über öffentliche Unternehmen die Produktion selbst übernimmt. Dazu gehören insbes. der Energiesektor, der Transportsektor, die Telekommunikation und die Wasserversorgung. In das Gebiet der Regulierung gehört jedoch auch die Untersuchung staatlicher Innovationsanreize einschl. des Patentrechts und die Analyse von qualitätssichernden staatlichen Eingriffen. Diese Eingriffe treffen grundsätzlich alle Güter, insoweit die Produktqualität durch Sicherheitsvorschriften, Haftungsregeln, Mindeststandards und Normen reguliert wird. In einigen Bereichen geht die staatliche Qualitätssicherung jedoch so weit, dass die dezentrale Marktsteuerung teilweise oder ganz durch eine staatliche Planung und Koordination ersetzt wird. Dazu gehört insbes. der Gesundheitssektor, der Versicherungssektor, das Fernsehen und das Erziehungswesen. Neben der staatlichen Setzung von Standards und Normen gibt es eine Vielzahl von staatlichen Eingriffen, die die Regeln für Marktprozesse festlegen. Letztlich sind deshalb die Rahmenbedingungen von Wettbewerbsprozessen und insbes. die Wettbewerbsgesetzgebung auch Gegenstand der Regulierungstheorie. Die Auswirkungen spezieller Regulierungseingriffe können oft nur als Teil einer Analyse der allg. durch das Rechtssystem vorgegebenen Regeln für Markttransaktionen untersucht werden. Ein Thema der Regulierungstheorie ist daher auch der gesamte institutionelle Rahmen, mit Gerichtswesen, Aufsichtsbehörden, Kammern, Verbänden, innerhalb dessen sich Markttransaktionen entfalten. Darüber hinaus ist es die Aufgabe der Regulierungstheorie, alternative Regulierungsinstitutionen zu vergleichen. So läßt sich die Produktsicherheit durch vom Staat erlassene und überprüfte Sicherheitsvorschriften oder durch von der Industrie in Selbstregulierungsinstitutionen erstellte Normen beeinflussen. Außerdem gibt es die Möglichkeit, statt einer Produktsicherheitsregulierung das Haftungsrecht heranzuziehen. Begleitend kann der Staat zudem die Verbreitung von Informationen über Produktsicherheit fördern. Die Regulierungstheorie soll dann einen Beitrag zur Beantwortung der Frage nach den optimalen Regulierungsinstitutionen leisten. Ein einheitlich ausgearbeitetes und in vielen Anwendungen erprobtes Theoriegebäude gibt es für den klassischen Fall des natürlichen Monopols. In einem natürlichen Monopolbereich kann die Marktnachfrage kostengünstiger durch ein einziges Unternehmen befriedigt werden als durch mehrere. Typische Beispiele für natürliche Monopole sind Technologien mit physischen Netzen wie das Schienennetz, lokale drahtgebundene Telefonnetze, Wasserversorgungsnetze, Stromnetze. Ein paralleles Angebot, d.h. tatsächliche Konkurrenz, würde eine Verdoppelung der Netze mit hohen fixen Kosten bedeuten. Allerdings fällt das, was auf dem Netz transportiert wird, nicht notwendig in den natürlichen Monopolbereich. Man kann sich z.B. Konkurrenz von verschiedenen Stromerzeugern auf einem vom Staat bereitgestellten Stromverteilnetz vorstellen. Nur wenn erhebliche Verbundenheit zwischen den Kontroll- und Investitionsentscheidungen bei der Netzinfrastruktur und der auf dem Netz transportierten Leistung besteht, überträgt sich die natürliche Monopoleigenschaft. Der Wettbewerb zwischen mehreren Anbietern im natürlichen Monopol ist unerwünscht, aber nach der Theorie der bestreitbaren Märkte (–a contestable markets), die Anfang der 80er Jahre von Elizabeth E. BAILEY, William J. BAUMOL, John C. PANZAR und Robert D. WILLIG entwickelt wurde, kann der potentielle Wettbewerb um die Monopolstellung den alleinigen Anbieter zu kostenminimaler Produktion bewegen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass die - Technologie den potentiellen Konkurrenten bekannt und verfügbar ist, dass keine versunkenen Kosten mit einem tatsächlichen Marktzutritt verbunden wären und dass die Kunden schneller auf ein besseres Angebot mit einem Wechsel zum Neuanbieter reagieren, als der bisherige Anbieter auf die neue Konkurrenzsituation mit einer Anpassung seiner Preise reagieren kann. Alle drei Voraussetzungen sind in typischen natürlichen Monopolbereichen nicht erfüllt. Deshalb kann auch der potentielle Wettbewerb keine ausreichenden Anreize zu effizienter Produktion schaffen. Staatliche Regulierung privater Anbieter oder sogar staatliche Produktion ist erforderlich. Wenn der Staat regulierend eingreift oder selbst Güter produziert, muss er sowohl auf kostenminimale Produktion als auch auf optimale Preise hinsteuern. In der normativen Theorie der Regulierung werden Kriterien für die optimale Produktion und Preisbildung entwickelt. Außerdem werden Anreizmechanismen untersucht, die das Management der regulierten privaten bzw. staatlichen Unternehmen dazu veranlassen sollen, in der Praxis optimale Entscheidungen zu treffen. Eine breite und auf diverse Anwendungen abzielende Literatur behandelt zeitvariable Preise, oft auch Spitzenlastpreise genannt. Zeitvariable Preise ermöglichen eine Kapazitäts- und damit Kapitaleinsparung, wenn die Nachfrage zeitlich periodisch schwankt und das betreffende Gut oder die Leistung nicht kostengünstig lagerfähig ist. Das ist wichtig im privaten Sektor (z.B. Tourismus) oder im regulierten oder staatlichen Sektor (Telekommunikation, Stromversorgung, Bahn- oder Flugverkehr). Wichtigstes Ergebnis ist der Grundsatz, dass in ausgeprägten Spitzenlastzeiten die Preise gleich der Summe der variablen Grenzkosten und der fixen Kapazitätsgrenzkosten sein sollten, während in Schwachlastzeiten nur die variablen Grenzkosten zu verrechnen sind. Aus theoretischer Sicht müssen in einem natürlichen Monopol nicht notwendigerweise Kostendegressionen oder allgemeine increasing returns to scale vorliegen, in der Praxis treten beide Eigenschaften jedoch meist gemeinsam auf. Bei zunehmenden Skalenerträgen sind die volkswirtschaftlich optimalen Grenzkostenpreise jedoch nicht kostendeckend. Deshalb muss man sich zwischen einer staatlichen Subventionierung oder zweitbesten kostendeckenden Preisen entscheiden. Ersteres erscheint nur bei begrenzten, aber äußerst wichtigen, mit hohen versunkenen Kosten verbundenen Infrastruktur-aufgaben (z.B. U-Bahn) gerechtfertigt. In den meisten Fällen sollte jedoch die Kostendeckung über Grundgebühren, Blocktarife oder über RAMSEY-Preise erreicht werden. RAMSEY-Preise weichen von den Grenzkosten um so mehr nach oben ab, je niedriger die in absoluten Beträgen ausgedrückte Preiselastizität der Nachfrage nach einem Gut oder einer Leistung ist. Man spricht auch von der inversen Elastizitätsregel. Die Ableitung optimaler Verhaltensanweisungen bliebe eine rein akademische Übung, wenn die Regeln in der Praxis nicht durchgesetzt werden könnten. Daher entstand eine spezielle principal-agentTheorie, die Anreizmechanismen für Manager oder Bürokraten analysiert. Die Manager bzw. Bürokraten sollen entweder gewissen Handlungsrestriktionen unterworfen werden oder durch finanzielle Anreize so belohnt werden, dass sie in ihrem Unternehmen optimale Entscheidungen treffen. Die Handlungsrestriktionen bzw. die finanziellen Anreize sollen operational sein; ihre Festlegung soll keine nicht beobachtbaren Informationen erfordern. Theoretische und auch viele empirische Arbeiten behandeln Unternehmensentscheidungen unter typischen Regulierungen wie der Rentabilitätsregulierung (USA) oder der Kostenzuschlagsregulierung (Europa). Beide Regulierungsverfah- ren sollen eine Ausnutzung von (natürlicher) Monopolmacht verhindern. Unter der Rentabilitätsregulierung darf ein Unternehmen die Preise nur so hoch setzen, dass eine angemessene Verzinsung des Kapitals möglich ist. Als angemessen (fair) bezeichnet man eine Verzinsung, wenn sie dem Marktzins für sichere Anlagen zuzüglich einer Risikoprämie entspricht. Es ist intuitiv einsichtig und kann leicht theoretisch und empirisch nachgewiesen werden, dass solchermaßen regulierte Unternehmen mehr Kapital einsetzen als kostenminimal ist (AVERCH-JOHNSON-Effekt). Bei der Kostenzuschlagsregulierung wird dem Unternehmen ein Risiko- und Gewinnzuschlag auf die Kosten zugestanden: Der zugestandene Preis ist gleich den Durchschnittskosten plus Aufschlag. Diese Preisregulierung ist äquivalent mit einer Begrenzung der Umsatzrendite. Der Anreiz zur Gewinnerzielung wird in einen Anreiz zur Umsatzsteigerung umgelenkt, der zu Ressourcenverschwendungen v.a. in der Werbung und im Vertrieb führt. Neben der normativen und der empirischen Regulierungsforschung steht die positive Theorie der Regulierung. Sie will die tatsächlichen historischen und politischen Gründe für die Regulierungsaktivitäten des Staates herausarbeiten. Oftmals wird das Ziel des Verbraucherschutzes proklamiert, während sich in Wahrheit vornehmlich spezielle Interessengruppen, Teilgruppen von gut organisierten Verbrauchern oder die Industrie Vorteile verschaffen. Die Vertreter von konzentrierten Branchen, die in der Produktion weniger Produkte spezialisiert sind, sind gegenüber Vertretern von Branchen mit vielen kleinen Anbietern und gegenüber den Konsumenten im Vorteil, die im Konsum vieler Güter diversifiziert sind. Für erstere lohnt es sich, für Regulierungen gezielt einzutreten, während letztere, v.a. mittelständische Unternehmen und die Verbraucher, meist nur schwer ihre Interessen bündeln können. Literatur: Borrmann, F., Finsinger, J. (1999). Train, K.E. (1991). Waterson, M. (1988)

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