Umweltabgaben

sind für die Nutzung der natürlichen Umwelt und Ressourcen zu entrichten und sollen Verursacher umweltschädigender Aktivitäten zu deren Reduzierung oder Vermeidung anregen (Verursacherprinzip, Internalisierung sozialer Kosten). Umweltabgaben können zum einen Steuern sein (Ökosteuern), zum anderen gehören bestimmte Sonderabgaben (z. B. Abwasserabgabe) ebenso wie Gebühren (z. B. kommunale Abfall-Abwassergebühren), Tarife und Entgelte (z. B. Bundestarifordnung Elektrizität) dazu. Primär kommt Umweltabgaben eine Lenkungsfunktion zu, in der wirtschaftspolitischen Diskussion rückt der fiskalische Zweck der Aufkommenserzielung jedoch zunehmend in den Blickpunkt (Stichwort: Energiesteuer).

In der Umweltwirtschaft:

1. Umweltabgaben als Instrument der Umweltpolitik

In ökonomischer Betrachtung resultieren Umweltprobleme, charakterisiert als Veränderungen der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen, aus der Übernutzung bzw. Überanspruchung der Umweltmedien. Diese werden traditionell als freie Güter behandelt, da niemand von ihrer Nutzung ausgeschlossen werden kann und sie (scheinbar) in ausreichendem Maße vorhanden sind. Entsprechend haben sie keinen oder nur einen geringen Nutzungspreis, der nicht ihrer eigentlichen Knappheit entspricht. Die Übernutzung der -Umwelt wird - vor dem Maßstab einer effizienten Allokation der volkswirtschaftlichen Ressourcen - als ein Marktfehler oder eine Marktunvollkommenheit interpretiert, da sie zu einer Abweichung von privaten und sozialen Kosten der Produktion führt (negative Externalität). Für die Internalisierung der sozialen Kosten der Produktion werden in der Wirtschaftsund Umweltpolitik eigentumsrechtliche (Coase), marktnahe (Pigou) und außermarktliche Lösungen unterschieden. Im Mittelpunkt der umweltpolitischen Analyse stehen Probleme der Zielbestimmung und vor allem der Wirkungsanalyse und des Vergleiches des staatlichen Instrumenteneinsatzes.

Eine einheitliche Gliederung umweltpolitischer Instrumente gibt es nicht, vielmehr kann diese nach unterschiedlichen Kriterien vorgenommen werden, die sich teilweise überschneiden:

Einfluß auf den öffentlichen Haushalt: Entsprechend werden fiskalische und nicht-fiskalische Instrumente oder auch ökonomische Anreizinstrumente und ordnungsrechtliche Instrumente unterschieden.

Form der Verhaltenssteuerung der Marktteilnehmer: Hiernach erfolgt eine Unterteilung in Instrumente der Preis-und der Mengensteuerung.

Marktnähe der Instrumente: Unterschieden werden danach Marktlösungen, marktanaloge und außermarktliche Lösungen.

Nach dieser Einteilung zählen Umweltabgaben zu den fiskalischen bzw. den ökonomischen Anreizinstrumenten zur Preissteuerung (vorgegebener Steuersatz bei variabler Emissionsmenge) und zu den marktanalogen auf die Wirkungsintensität auf den Bereich der vorsorgenden Umweltpolitik beschränkt („Grobsteuerung“), bei Ausklammerung der Gefahrenabwehr. Voraussetzung für ihren Einsatz sind eine große Anzahl von Emittenten und ein hohes Emissionsniveau bei intensiver Nutzung der Schadstoffquellen, gleichzeitig geringe Substitutionsmöglichkeiten.

Umweltabgaben werden in verschiedenen Formen erhoben. Im weiteren Sinne zählen bei rechtlicher und finanzwissenschaftlicher Unterscheidung hierzu Steuern, Gebühren und Beiträge und Sonderabgaben. Jede Abgabenart kann nur unter bestimmten Bedingungen erhoben werden und hat eine unterschiedliche Stellung in der Finanzverfassung.

Steuern (Gemeinlasten) sind an öffentliche Körperschaften zu leistende Zwangsabgaben ohne Anspruch auf Gegenleistung. Sie dienen zur Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben. Die Erzielung von Einnahmen kann auch Nebenzweck sein (nichtfiskalische oder Lenkungssteuern). Steuern richten sich am Leistungsfähigkeitsprinzip aus.

Gebühren und Beiträge (Vorzugslasten) sind eine individuell zurechenbare oder gruppenbezogene Gegenleistung für die unmittelbare Beanspruchung oder die Bereitstellung von Verwaltungs- oder Benutzungsleistungen der öffentlichen Hand. Gebühren werden bei der tatsächlichen Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung erhoben, z. B. im Bereich der kommunalen -Entsorgung (Abfall, -Abwasser). Beiträge eröffnen die Möglichkeit der Inanspruchnahme. Beide haben vornehmlich eine Finanzierungsfunktion, sie unterliegen in der Regel keiner Zweckbindung. Die Kalkulation der Gebühren und Beiträge erfolgt nach dem Äquivalenz- und dem Kostendeckungsprinzip.

Sonderabgaben (Sonderlasten) sind im Unterschied zu Steuern gruppenbezogene Abgaben, die der Zweckbindung für spezielle Umweltaufgaben (Gruppennützigkeit) unterliegen. Ihr Aufkommen kommt nicht dern öffentlichen Haushalt, sondern einem Sonderfonds zugute. Im Rahmen der Finanzverfassung müssen Sonderabgaben gegenüber Steuern und Gebühren die Ausnahme bleiben. Ihre Höhe bemißt sich wie die der Gebühren nach dem Äquivalenzprinzip. Bei der Ausgestaltung einer Umweltabgabe als Steuer oder als Sonderabgabe besteht ein Spielraum.

Umweltsteuern sind Steuern mit umweltschützendem Hauptzweck. Dabei kann zwischen der Einführung neuer Steuern und der ökologischen Umwidmung bestehender Steuern (oder anderer Abgabearten) unterschieden werden. Letztere ist mit der Finanzverfassung vereinbar, bei der Erhebung von neuen Steuern stellt sich das Problem der Einordnung in die Finanzverfassung, z. B. die Festlegung der Gesetzgebungs- und der Ertragshoheit (Art. 104 GG). Dazu muß eine Umweltsteuer, z. B. eine Energiesteuer, als spezielle Verbrauchssteuer konstruiert werden (Umweltverbrauchssteuer), die auf den Endverbraucher (private Haushalte, Unternehmen) überwälzt wird. Umweltsteuern werden weiterhin danach unterschieden, ob ihre Erhebung mit oder ohne Zweckbindung erfolgt. Die Zweckbindung, die eine Durchbrechung des Non-Affektationsprinzips bedeutet, kann für allgemeine oder für spezielle Umweltaufgaben vorgenommen werden. Im ersteren Falle sind sie Abgaben für die Allgemeinheit.

Bei Umweltabgaben im engeren Sinne dominiert die Internalisierungs- und Lenkungsfunktion, die Erzielung von Einnahmen ist nur Nebenzweck. Ihr Ziel ist die Internalisierung der sozialen Zusatzkosten bzw. die Verhaltensänderung von Wirtschaftssubjekten zur Erreichung eines Umweltqualitätsziels. Hierzu zählen die Produkt- oder Input-abgaben zur Einschränkung von Herstellung und Verbrauch bestimmter Rohstoffe und Produkte, die reine Emissionssteuer (Pigou-Steuer), die Abgaben auf Produktionsverfahren. Bemessungsgrundlage ist die Menge der an die Umwelt abgegebenen Schadstoffe (Mengensteuer). Das Abgabenaufkommen ist an die Haushalte und Unternehmen zurückzugeben, z. B. in Form einer verzerrungsfreien Kopf-Steuer oder zur Förderung privater umweltbezogener Aufgaben, nicht aber zur Kompensation der Schädiger zu verwenden, da damit gegen das -Verursacherprinzip verstoßen würde. Auch an die Finanzierung umweltbezogener Aufgaben der öffentlichen Hände ist zu denken. Umweltabgaben können somit die Finanzierungs-, Lenkungs- und Internalisierungsfunktion des Finanzsystems erfüllen.

Anwendungsbeispiele für Umweltabgaben in Deutschland sind der Abfall-, der Gewässer-und der Verkehrsbereich. Sie müssen sich in den gegebenen ordnungsrechtlichen Rahmen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Wasserhaushaltsgesetz) einfügen und dienen vorwiegend zur Unterstützung des Vollzugs von Umweltauflagen und zur Reduzierung der Restemission (kombinierte Auflagen/Abgabenlösung). Umweltabgaben in reiner Form haben bisher keine Anwendung gefunden. Abgaben im Luftreinhaltebereich gibt es in Deutschland nicht (eine CO2- Steuer).

2. Ökonomische Wirkungsweise

In ökonomischer Sicht steht die Wirkungsweise der Umweltabgaben im Vordergrund, eine Unterteilung in einzelne rechtliche und finanzwissenschaftliche Formen ist nicht notwendig. Bei Erhebung einer Umweltabgabe erhalten die Unternehmen einen Anreiz, die Schadstoffemission durch Einschränkung der Produktion zu vermindern. Die privaten Haushalte werden als Folge der Anlastung der sozialen Kosten und der dadurch gestiegenen Güterpreise die Nachfrage nach umweltbelastenden Gütern verringern, in Abhängigkeit von der Preis- und der Einkommenselastizität der Nachfrage. Die Reaktion der Unternehmen ist bestimmt durch das Ziel, die Steuerschuld zu senken. Dazu vergleichen sie den Steuersatz pro produzierter Schadstoffeinheit und die Kosten für die Vermeidung der Schadstoffe um eine Einheit. Ist die Steuerschuld höher als die Grenzvermeidungskosten, so reduziert das Unternehmen den Schadstoffausstoß (und entsprechend umgekehrt). Im Optimum ist der Steuersatz gleich den Grenzvermeidungskosten für alle Emittenten. Die Kosten der Gesamtemission werden minimiert. Der Vorteil der Umweltabgabe gegenüber Umweltauflagen besteht u. a. darin, daß sie in ihrer Wirkung zwischen Unternehmen mit hohen und mit niedrigen Anpassungskosten differenzieren. Die Aufteilung der Schadstoffminderung auf die einzelnen Betriebe und Produktionsanlagen bleibt den Unternehmen überlassen. Diese werden dort die höchsten Reinigungsleistungen erbringen, wo sie am kostengünstigsten sind (statische Effizienz). Ein Anreiz zur Minderung der Schadstoffemission, z. B. durch Einführung einer neuen Produktionstechnik, besteht auch bei der sog. Restemission, d. h. der verbleibenden Emission nach der optimalen Internalisierung bzw. der Erfüllung eines Umweltqualitätsstandards. Dadurch wird die Entwicklung kostengünstigerer und umweltfreundlicher Anlagen und Verfahren angeregt (dynamische Effizienz). Die Besteuerung der Restemission entzieht allerdings dem privaten Sektor zusätzliche finanzielle Mittel. Wenn die Unternehmen die Abgaben nicht überwälzen, sondern zahlen und weiterhin in gleicher Höhe emittieren, so folgen ein Gewinnrückgang und dadurch ausgelöst interne Anpassungsmaßnahmen, z. B. der Einsatz umweltfreundlicherer Produktionstechniken, die Substitution von Inputfaktoren, die Veränderung des Produktionsangebots. Sie können also zwischen verschiedenen Handlungsmöglichkeiten wählen, so daß Existenzgefährdungen von Unternehmen mit hohen Grenzvermeidungskosten nicht eintreten müssen.

Aufgrund der Unbestimmtheit der unternehmerischen Reaktion ist die ökologische Treffsicherheit und damit der Mengeneffekt der Umweltabgabe unsicher. Die Erfüllung des Postulats der Gefahrenabwehr ist nicht gewährleistet. Die erreichte Emissionsminderung ist das Ergebnis der Präferenzen der Individuen, deren Zahlungsbereitschaft, und garantiert nicht die Einhaltung ökologischer Mindeststandards. Aber auch die Einhaltung eines Grenzwertes sichert nicht, daß das ökologisch vorgesehene Mengenziel erreicht wird, da im Gefolge einer Produktionserhöhung auch die Schadstoffmenge steigt, auch wenn der Grenzwert z. B. einer einzelnen Anlage eingehalten wird. Das Haupthindernis für ihre Einführung in das bestehende Steuersystem sind allerdings die hohen Informationsanforderungen an die Umweltbehörde. Da der Verlauf der Grenzschadens-und der Grenzvermeidungskosten nicht exakt bekannt ist, kann auch die Höhe des Steuersatzes, zumal im Optimum, nicht genau bestimmt werden. Der Steuersatz muß zudern immer dann geändert werden, wenn sich die Knappheit der Umweltgüter verändert, z. B. bei höheren Kosten der Vermeidung der -Umweltschäden. Eine pareto-optimale Internalisierung externer Effekte ist also aus praktischen Gründen nicht möglich. Dennoch sind die Grundgedanken der Internalisierungsstrategie hilfreich, da sie die Vorteilhaftigkeit marktanaloger im Vergleich zu außermarktlichen Instrumenten für die praktische Umweltpolitik aufzeigen.

Die Kritik an der Umweltabgabe - ungewisse ökologische Wirksamkeit, mangelnde Praktikabilität, damit geringe umweltpolitischen Relevanz - führt als alternatives umweltpolitisches Ziel zur Bestimmung eines Umweltqualitätsstandards (Umweltpolitik). Umweltstandards können auf allen Ebenen des ökologisch-ökonomisch-soziokulturellen Gesamtzusammenhanges ansetzen (Produktion, Emissionen, -Immission). Eine vollkommene Internalisierung externer Effekte wird nicht mehr angestrebt, es sollen lediglich die negativen externen Effekte, d. h. die diese verursachenden Emissionen, über eine Verhaltensänderung der Unternehmen verringert werden. Die Grenzschadenskosten müssen nicht mehr bekannt sein. Der Standard-Preis-Ansatz besteht nun darin, in einem Verfahren von Versuch und Irrtum denjenigen Steuersatz zu ermitteln, der zu der vorgegebenen Umweltqualität führt (Emissions- oder Immissionsgrenzwert). Liegen bei einem gegebenen Steuersatz die Emissionen über dem gegebenen Umweltstandard, so ist der Steuersatz anzuheben (und umgekehrt). Auch kann der Umweltstandard verändert werden. Der zu zahlende Steuersatz hängt von der Höhe der Grenzvermeidungskosten, nicht von den externen Kosten ab. Nur wenn bei Erreichung des Umweltqualitätsziels die Grenzvermeidungsund die Grenzschadenskosten gleich hoch sind, stimmen die Internalisierungs- und die Lenkungsfunktion der Umweltabgabe überein. Die Informationsanforderungen dieses umweltpolitischen Ziels sind geringer als im Fall der vollkommenen Internalisierungsstrategie. Bekannt sein müssen lediglich die von den Unternehmen abgegebenen Schadstoffe (nicht die Kosten der Verringerung der Schadstoffe) und deren Emissionsnorm. Nachteile des Standard-Preis-Ansatzes sind einmal, daß der Umweltqualitätsstandard nicht dem Optimierungskalkül unterworfen wird, sondern durch eine politische Entscheidung gesetzt ist, zum anderen die hohen Durchführungskosten zur Bestimmung des kosteneffizienten Steuersatzes. Der Steuersatz ist in der Praxis eher unflexibel. Auch berücksichtigt ein einheitlicher Abgabesatz regionale Unterschiede in der Schadstoffbelastung nicht.

Eine weitere Verringerung im Anspruchsniveau der Umweltabgaben stellen pragmatische Abgabenlösungen dar (emissionsorientierte Strategie). Sie orientieren sich nicht an Umweltqualitätszielen, sondern sie legen Emissionsgrenzwerte auf der Basis der technisch möglichen und wirtschaftlich als vertretbar angesehenen Vermeidungsmöglichkeiten fest (Vorsorgeprinzip), ohne deren Folgen für die Umweltqualität zu berücksichtigen. Umweltschädliches Verhalten soll verteuert werden, um dem Umweltziel näher zu kommen (Demeritorisierung umweltbelastender Aktivitäten).

Der umweltpolitische Instrumenteneinsatz zur Erreichung einer Emissionsreduzierung ist international durch einen Widerspruch gekennzeichnet. Umweltabgaben weisen zwar eine höhere statische und dynamische Effizienz als ordnungsrechtliche Instrumente (Ge- und Verbote) auf, regulierende Umweltauflagen dominieren in der Praxis dagegen eindeutig als Folge des politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses der beteiligten umweltpolitischen Akteure (Regierungen, Bürokratien, Wähler, Interessengruppen), z. B. in der Luftreinhaltepolitik in Deutschland. Ein genereller Umbau des umweltpolitischen Instrumentariums in Richtung auf ökonomische Anreizinstrumente ist nicht zu erwarten. In Betracht kommt dagegen eine Ergänzung durch des vorherrschenden ordnungsrechtlichen das ökonomische Instrumentarium.

3. Beispiele für Umweltabgaben

Sowohl die theoretische als auch die finanzund umweltpolitische Diskussion um die Umweltabgaben mündet in die Forderung nach einer Ökologiesierung des deutschen Steuer- und Abgabensystems. Grundlegender Gedanke hierfür ist die Verknüpfung des umweltbezogenen Lenkungsziels mit einem gleichrangigen Finanzierungsziel. Die fiskalische Zielsetzung erfordert eine hohe Einkommenselastizität und eine Dauerergiebigkeit der Steuern, damit eine breit ausgestaltete Bemessungsgrundlage bei niedrigem Abgabensatz, die lenkende, nicht-fiskalische Besteuerung zielt dagegen auf Subsitutionseffekte z. B. zwischen Energieträgern mittels einer engen Gestaltung der Bemessungsgrundlage und eines hohen Steuersatzes ab. Zwischen beiden Zielsetzungen kann ein Konflikt bestehen in der Form, daß erfolgreich lenkende Umweltsteuern zugleich fiskalisch aufkommensschwache Steuern sind. Einsatzmöglichkeiten für die Einführung von Umweltabgaben in der Umweltpolitik bestehen vor allem im Bereich des Klimaschutzes durch die Besteuerung von CO2-Emissionen bzw. des Energieverbrauches.

Eine umweltgerechte Finanzreform kann folgende Bausteine umfassen:

Abbau von Steuervergünstigungen mit ökologisch negativen Wirkungen, z. B. Umwandlung der Kilometergeldpauschale in eine verkehrsmittelunabhängige Entfernungspauschale, Abschaffung der Mineralölsteuerbefreiung für den inländischen Flugverkehr.

Verstärkung bestehender umweltpolitisch ausgerichteter Abgaben, z. B. Umgestaltung der Kfz-Steuer nach ökologischen Kriterien, Erweiterung der Mineralölsteuer zu einer Primärenergiesteuer.

Einbau von Anreizen zu umweltgerechtem Verhalten in bestehende fiskalische Abgaben.

Einführung neuer Lenkungsabgaben mit dem Hauptzweck des Umweltschutzes, z. B. Besteuerung breiter Stoffströme wie Energie, Transportleistungen, Abfälle, die eine hohe fiskalische Ergiebigkeit aufweisen. Umweltsteuern treten als Haupt- oder Zentralsteuern neben Einkommens- und Verbrauchssteuern und müssen mit dem bestehenden Steuersystem harmonisiert werden. Das theoretische Konzept von Umweltabgaben im Rahmen einer ökologischen Steuerreform ist nicht mehr das der Internalisierung externer Effekte bzw. der kosteneffizienten Erreichung eines politisch gesetzten Umweltqualitätsstandards, sondern das der Demeritorisierung umweltbelastender Aktivitäten, die kein exakt quantifiziertes Allokationsziel mehr aufweist.

Soll die umweltgerechte Finanzreform, insbesondere die Erhebung einer (höheren) Umweltsteuer - wie überwiegend gefordert - aufkommensneutral erfolgen und nicht zu einer Erhöhung der staatlichen Einnahmen-und Ausgabenquote führen, so muß entsprechend ein Ausgleich durch andere Einnahmearten im Unternehmens- und Haushaltssektor vorgenommen werden, z. B. durch eine Senkung der Einkommenssteuer zur Entlastung des Faktoreinsatzes, auch der Sozialversicherungsbeiträge der Unternehmen. Selbst wenn bei einer umweltgerechten Finanzreform tendenziell eine Aufkommensneutralität erreicht werden kann, wobei die unterschiedliche Entwicklung der Fiskalsteuern (Steuersenkung) und der Umweltsteuern (Steuererhöhung) berücksichtigt werden muß, so wird diese nicht neutral in Bezug auf die sektorale Wirtschaftsstruktur sein. Insbesondere energieintensive Grundstoffindustrien werden belastet, arbeitsintensive Wirtschaftszweige dagegen entlastet. Allerdings weist die Mehrzahl der Wirtschaftszweige nur eine geringe Energieintensität auf.

Die Bemessungsgrundlage einer Umweltabgabe, z. B. einer CO2- oder einer Energiesteuer, kann eine Output- oder eine Inputgröße sein. Im ersten Fall werden die Primärenergieträger nach der Höhe der Emissionen direkt besteuert (Emissionssteuer), wodurch auch ein Lenkungseffekt zugunsten einer globalen Verringerung des Energieeinsatzes ausgeübt wird. Im Falle einer Steuer auf den Wert des Energieinput als Ersatzbemessungsgrundlage kann diese einmal auf den gesamten Energieverbrauch einheitlich oder differenziert nach dem Energiegehalt der Primärenergieträger, aber unabhängig von deren CO2-Gehalt, erhoben werden (Energiesteuer). Nachteil ist die nur indirekte Lenkung der Emissionen, zudem löst die Energiesteuer keine erwünschten Substitutionseffekte zwischen den einzelnen Primärenergieträgern aus. Alternativ zur allgemeinen Energiesteuer kann der Abgabensatz auf den Verbrauch fossiler Primärenergieträger nach deren spezifischem CO2-Gehalt differenziert werden. Die einzelnen Energieträger verteuern sich dann in unterschiedlichem Maße, so daß neben der Energieeinsparung auch Substitutionseffekte zugunsten emissionsärmerer Energien und auch anderer Produktionsfaktoren, z. B. Arbeit, ausgelöst werden. Die Besteuerung des Primärenergieverbrauches soll am Anfang der Verteilungskette zwischen Produktion und Verbrauch und zugleich an möglichst wenigen Stellen erfolgen. Bezüglich der Substitution zwischen den Produktionsfaktoren und den Pri-märenergieträgern besteht eine hohe Un-sicherheit, wobei im Falle der Energieträger zwischen kurzfristigen (bei gegebenem Kraftwerkspark) und langfristigen Substitutionseffekten (durch Neubau von Kraftwerken) zu unterscheiden ist.

Neben der Bemessungsgrundlage bestimmt die Höhe des Abgabensatzes über das Aufkommen aus einer Umweltsteuer. Da die Energienachfrage eine geringe Preis- und eine hohe Einkommenselastizität der Nachfrage aufweist, muß der Abgabensatz relativ hoch sein und zudem im Zeitablauf steigen, um nennenswerte Einspareffekte im Energieverbrauch zu erreichen und um den erwünschten Rückgang der Bemessungsgrundlage für die Erzielung einer gewünschten Aufkommenshöhe ausgleichen zu können. Die Anpassung der Haushalte und der Unternehmen wird im Falle einer graduellen und langfristig festgelegten Steuersatzerhöhung erleichtert. Auf Dauer ist fraglich, ob ein erwünschter Rückgang der Bemessungsgrundlage durch einen Anstieg des Steuersatzes ausgeglichen werden kann, um ein Energiesteueraufkommen zu erreichen, daß in etwa mit der Erhöhung des Sozialproduktes einhergeht.

Im Falle einer aufkommensneutralen Erhebung der die Produktionstätigkeit entzerrenden Umweltabgabe wird in der Umwelt- und Finanzpolitik kontrovers diskutiert, ob neben der damit primär angestrebten Verbesserung der Umweltqualität zugleich wohlfahrtsmindernde Verzerrungen durch eine Steuersatzsenkung bei irgendeiner bestehenden einkommensabhängigen Steuer beseitigt werden können, die zu einer Effizienzerhöhung des gesamten Steuersystems und zusätzlich zu einer Zunahme der Beschäftigung führen. Umweltabgaben wären dann nicht nur ein Instrument der Emissionsreduktion („erste Dividende“), sondern mittels einer Verringerung der steuerlichen Zusatzlast auch zu einer effizienteren Ausgestaltung des Steuersystems („zweite Dividende“). Grundannahme ist, daß - im Unterschied zu einer reinen Emissionssteuer als alleiniger Steuer- Umweltabgaben Teil eines durch Verzerrungen gekennzeichneten Steuersystems sind. Weist z. B. die Besteuerung des Faktors Arbeit eine höhere Zusatzlast als die Umweltsteuer auf, dann sinkt die gemeinsame Zusatzlast beider Steuern bzw. des Steuersystems, so daß eine „zweite Dividende“ entsteht. Das dauerhaft erzielte Umweltsteueraufkommen resultiert aus der Besteuerung der Restemission, d. h. der Emission nach der Erfüllung einer Mindestnorm in Form eines Umweltqualitätsstandards. Zusätzlich ist zu beachten, daß die Erhebung einer Umweltsteuer - wie auch einer traditionellen Fiskalsteuer - Verzerrungen auf den Faktormärkten z. B. bei der Entscheidung der privaten Haushalte zwischen Arbeit und Freizeit verursacht. Weiterhin weisen Umweltsteuern eine vergleichsweise enge Bemessungsgrundlage und kurzfristig eine geringe, längerfristig eine höhere Elastizität der Nachfrage und des Angebots auf. Hieraus kann folgendes Dilemma resultieren: Eine enge Bemessungsgrundlage mit einem hohen Steuersatz ist für die Verminderung der Umweltbelastung empfehlenswert, verursacht aber zugleich eine hohe Zusatzlast bei Haushalten und Unternehmen. Eine weite Bemessungsgrundlage führt zu einer geringen Zusatzlast, ist umweltpolitisch dagegen relativ wirkungslos. Die Zusatzlast der Besteuerung steigt also mit der Enge der Bemessungsgrundlage und mit der Elastizität von Angebot und Nachfrage, wohingegen die gewünschte Allokationswirkung zunimmt. Aufgrund der restriktiven Modellannahmen über die Wirkung einer Umwelt- bzw. einer Energiesteuer kann ein eindeutiges, auch politikrelevantes Ergebnis über die unterschiedlichen Wohlfahrts- und Beschäftigungseffekte einer Energie- und einer einkommensabhängigen Steuer nicht bestimmt werden. Eine gesicherte theoretische Basis für eine umweltgerechte Finanzreform besteht bisher nicht.

Weiterführende Literatur:

Dickertmann, D.: Erscheinungsformen und Wirkungen von Umweltabgaben aus ökonomischer Sicht, in: Kirchhof, P. (Hrsg.): Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Köln 1993; Goulder, L.: Energy Taxes. Traditional efficiency effects and environmental implications, in: Poterba, J. (ed.): Tax Policy and the Economy, 8., National Bureau of Economic Research, Cambridge (Mass.) 1994; Hansmeyer, K.- H.: Das Spektrum umweltpolitischer Instrumente, in: König, H. (Hrsg.): Umweltverträgliches Wirtschaften als Problem von Wissenschaft und Politik. Schriften des Vereins für Socialpolitik, NF, Bd. 224, Berlin 1993; Hansjürgens, B.: Affinität zwischen Typen von Umweltabgaben und Umweltproblemen „unter Berücksichtigung neuerer Vorschläge“, in: Zimmermann, H. (Hrsg.): Umweltabgaben. Grundsatzfragen und abfallwirtschaftliche Anwendung, Marburg 1993; Huckestein, B.: Ökologische Steuerreform und nachhaltige Entwicklung. Ansatzpunkte und Bestandteile einer nachhaltigen Finanzreform. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, Jg. 19, o. O. 1996; Kirchhof P.: Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, in: ders. (Hrsg.): Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Köln 1993; Lang, J.: Verwirklichung von Umweltschutzzwecken im Steuerrecht, in: Kirchhof, P. (Hrsg.): Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Köln 199:3; Deutscher Bundestag (Hrsg.): Sachverständigenrat für Umweltfragen. Umweltgutachten. Drucksache 13/4108, o. O. 1996; Wicke, L.: Umweltökonomie. Eine praxisorientierte Einführung, 4. Aufl., München 1993.

umweltpolitisches Instrument, bei dem mii Hilfe der Erhebung von Abgaben Anreize und) oder Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen oder verbessert werden sollen, um bestimmte, von den umweltpolitischen Instanzen angestrebte umweltpolitische Ziele zu verwirklichen. Bei den Umweltabgaben im weiteren Sinn steht die Finanzierungsfunktion für Umweltschutzzwecke (Umweltsteuer bzw. Umweltgebühren und -beiträge, letztere zur Finanzie• rung kooperativer Umweltschutzeinrichtungen; umweltpolitische Finanzierungsinstrumente) im Vordergrund der Abgabenerhe. bung. Bei den Umweltabgaben im engeren Sinnt dominiert die Anreizfunktion zur Reduzie• rung von Emissionen. Dabei unterscheide man reine Emissionsabgaben (Emissions. steuer), kombinierte Abgaben-/Auflagensy steme und Abgaben auf Produkte. Die Emis. sionsabgaben haben in der umweltpolitischer Praxis die Aufgabe, mit Hilfe der Anreizfunk. tion der Abgabe einen bestimmten Umwelt. standard (Umweltziel) mit minimalen volks. wirtschaftlichen Kosten (Kostenminimie. rungsfunktion der Abgabe) zu erreicher (Standard-Preis-Ansatz). An Vorteilen der Umweltabgaben ist voi allem zu nennen: · Die Abgaben tragen prinzipiell zu einer ge. samtwirtschaftlichen Kostenminimieruni in dem Sinne bei, dass sie die jeweils indu. zierte Umweltqualität mit minimalen Ko. sten erreichen lassen. · Durch die Abgaben wird jede weitere Re. duzierung der Umweltverschmutzung ir Form vermiedener Umweltabgaben hono riert und damit der umwelttechnische Fort schritt über das Gewinn- (bzw. Kostenre duzierungs-) Motiv angeregt und beschleu. nigt. · Ausserdem ist die Abgabenlösung ein marktkonformes umweltpolitisches Instrument, welches den Umweltverschmutzern die Freiheit lässt, die Umweltverschmutzung zu reduzieren oder die Abgabe zu entrichten. · Dadurch wird den (zumeist) kleinen Unternehmen mit hohen spezifischen Vermeidungskosten eine durch die Umweltschutzanforderungen bedingte Kostenobergrenze vorgegeben. Diesen Vorteilen stehen folgende Nachteile von Umweltabgaben i. e. S. gegenüber: · Im politischen Prozess wird die Abgabenhöhe meistens zu niedrig festgesetzt, um die umweltpolitischen Ziele zu erreichen. · Zumeist wird eine einheitliche Abgabenhöhe für ein grösserers Gesamtgebiet festgelegt. Damit können die unterschiedlichen Umweltschutzerfordernisse der verschiedenen Regionen nicht berücksichtigt werden. · Aufgrund der inflationären Entwicklung wird bei einer gleichbleibenden Abgabenhöhe die Anreizwirkung, Emissionsminderungsmassnahmen zu ergreifen, auf die Dauer stark gesenkt. · Wird die Abgabe nicht durch kontinuierliche Schadstoffmessung festgesetzt, sondern durch "Bescheide", sinkt der Anreiz zur Emissionsverminderung weiter. · Die für die Abgabenhöhe relevanten Parameter sind häufig umstritten, zuweilen nicht umfassend genug. · Aufgrund der genannten Nachteile lässt es sich aus umweltpolitischen Gründen häufig nicht umgehen, neben der Abgabenlösung auch Auflagenelemente einzubauen (Umweltauflagen). · In der Praxis ist mit dem Widerstand der betroffenen Abgabenzahler und der bisher mit Abgabenlösungen nicht vertrauten Bürokratie zu rechnen. So bekämpft die deutsche Industrie aus interessenpolitischen Gründen Umweltabgaben als "zutiefst unmarktwirtschaftlich". Literatur: Binswanger, H. C./Bonus, H./Timmermann, M., Wirtschaft und Umwelt, Stuttgart u. a. 1981. Wicke, L., Umweltökonomie, 4. Aufl., München 1993.

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