Verteilungspolitik

alle Maßnahmen, die eine Redistribution der Marktergebnisse aufgrund gesellschaftspolitischer Ziele verfolgen. Träger verteilungspolitischer Maßnahmen ist der Staat (Ausnahme Lohnpolitik, [Tarifpartner]). Finanzpolitik

umfasst i. e. S. die Einkommensverteilungspolitik und die Vermögenspolitik. Die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Probleme der Verteilung gehen jedoch über die Distribution von Einkommen und Vermögen hinaus. Die Verteilungspolitik i. w. S. ist deshalb die Gesamtheit aller Massnahmen, die die Lebenslagen der Menschen untereinander beeinflussen.

Maßnahmen zur gezielten Gestaltung der - Einkommensverteilung, die an der Primär- und Sekundärverteilung des Einkommens ansetzen können. a) Primärverteilung: Gegenstand der Beeinflussung sind die Faktoreinkommen, also diejenigen Einkommen, die sich unmittelbar aus dem Produktions- und MarktprozeB ergeben, nämlich Löhne einschl. Gehälter, Zinsen, Mieten, Pachten und Gewinne. Wenn die Verteilungspolitik versucht, das Verhältnis dieser Einkommensarten zueinander zu beeinflussen (z.B. Verhältnis von Lohn- zu Vermögenseinkommen), ist sie auf die funktionale Primärverteilung gerichtet, auf die personelle Primärverteilung dagegen dann, wenn sie beispielsweise die Lohnstruktur verändern oder das Vermögenseinkommen anders verteilen will. Träger der Politik zur Beeinflussung der Primärverteilung sind der Staat und die Verbände, insbes. die Tarifpartner. Gewiss werden auch noch andere Institutionen de facto Einfluss auf die Primärverteilung ausüben, z.B. die Deutsche Bundesbank auf die - Zinsstruktur. Dahinter steht aber keine verteilungspolitische Absicht.
1. Beeinflussung der funktionalen Primärverteilung. Schließt man in einer marktwirtschaftlichen Ordnung direkte Eingriffe in die Faktoreinkommen aus, so verbleiben in erster Linie ordnungspolitische und indirekte prozeß- und strukturpolitische Maßnahmen, die auf Veränderungen der -- Produktivität, der Knappheitsverhältnisse oder der Marktmacht auf den betreffenden Faktormärkten abzielen. Die Maßnahmen werden z.T. gleicher Art sein wie diejenigen der Einkommenspolitik, die stabilitätspolitische Zwecke verfolgt und ausschließlich auf Faktor- und Produktpreise gerichtet ist. Zum Beispiel kann die zur Inflationsbekämpfung eingesetzte einkommenspolitische Maßnahme der Lohnindexierung und Preisindexierung auch explizit verteilungspolitische Ziele verfolgen. Ähnlich verhält es sich mit Maßnahmen der Wettbewerbspolitik, die außer ihren allokationspolitischen auch verteilungspolitischen Zielsetzungen dienen, indem sie die Voraussetzungen für leistungsgerechte Einkommen schaffen. Abgesehen davon, dass auch in einer Marktwirtschaft das Leistungsprinzip nicht das einzige verteilungspolitische Prinzip sein kann, sondern auch das Gleichheits- und das Bedarfsprinzip zu berücksichtigen sind, läßt sich auf dem Arbeitsmarkt die Marktüberlegenheit der Arbeitgeber nicht in allen Fällen durch Wettbewerbspolitik beseitigen. Das gilt z.B. hinsichtlich der monopsonistischen Stellung eines Unternehmens, das in einer Region die einzige Beschäftigungsmöglichkeit für eine bestimmte Arbeitsart bietet. Um einen Ausgleich der Marktpositionen auf Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite zu ermöglichen, stellt der Staat mit dem Arbeits- und Tarifrecht den institutionellen Rahmen für einen organisierten Arbeitsmarkt zur Verfügung. In diesen Zusammenhang gehören auch alle sonstigen Maßnahmen, die die Marktpositionen und die Startchancen der Arbeitnehmer verbessern, wie z.B. Arbeitsvermittlung und Berufsberatung sowie sonstige Maßnahmen zur Erhöhung der Mobilität und Flexibilität, einschl. der Flexibilisierung der Arbeitszeit, ferner auch Versicherungen, die Vorsorge gegen die Risiken von Arbeitslosigkeit und Krankheiten treffen, so dass der betroffene Arbeitnehmer nicht zu Konzessionen gezwungen wird. Maßnahmen, die die Arbeitsproduktivität erhöhen, sei es bei unverändertem oder gestiegenem Einsatzverhältnis von Kapital zu Arbeit, werden ebenfalls als geeignet zur Steigerung des Lohnanteils angesehen. Ob dies gelingt, hängt davon ab, wie der Produktivitätszuwachs auf Lohn-und Profitempfänger aufgeteilt wird, wofür wiederum die Verteilung der Marktmacht maßgeblich ist. Als verteilungspolitisches Konzept bevorzugen der Staat und die Arbeitgeberverbände die produktivitätsorientierte Lohnpolitik bzw. ihre Variante der kostenniveauneutralen Lohnpolitik, die den Lohnanteil unverändert lassen. Aus diesem Grunde lehnen die Gewerkschaften dieses Konzept der Lohnpolitik ab. Auch die Vergrößerung des Humankapitals der Arbeitnehmer aufgrund der Verbesserung des Bildungsangebots wird nicht in jedem Fall zu einer Vergrößerung der (bereinigten) Lohnquote führen, sondern eventuell nur zu einem Verdrängungswettbewerb zwischen besser und geringer qualifizierten Arbeitskräften. Die funktionale Primärverteilung kann auch durch die Beeinflussung anderer verteilungspolitisch relevanter Preise verändert werden. Damit ist allerdings nicht die Preissubventionierung gemeint (denn diese beträfe bereits die Sekundärverteilung), sondern beispielsweise die Begrenzung von Mietsteigerungen. Da die Zielgruppe jeder Verteilungspolitik Personen und nicht Einkommensarten sind, ist es naheliegend, dass bereits die Beeinflussung der Primärverteilung auf Personen ausgerichtet ist.
2. Beeinflussung der personellen Primärverteilung. Stellt man ab auf einzelne Einkommensarten, dann ist von seiten des Staates die Beseitigung diskriminierender Einkommensunterschiede angesprochen, von seiten der Tarifparteien die Beeinflussung der Lohnstruktur. An den Faktorbeständen setzen bildungspolitische Maßnahmen an, die die personelle Verteilung des Humankapitals beeinflussen und damit Ungleichheiten in den Erwerbschancen abbauen, indem sie z.B. die Realisierung einer selbständigen Tätigkeit ermöglichen. Dazu können die Bestände an Sach- und Geldkapital beitragen. Vor allem verhilft eine gleichmäßigere Vermögensverteilung auch zu einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung und diese wiederum zu einer gleichmäßigeren Vermögensverteilung. Als wichtigste Maßnahme auf dem Gebiet der Querverteilung, die an den Faktorbeständen ansetzt, ist somit die Förderung einer gleichmäßigeren Vermögensverteilung anzusehen (Vermögenspolitik). Der Umverteilung des vorhandenen Vermögensbestandes, z.B. durch Erbschaft-und - Vermögensteuern, werden in der Marktwirtschaft nur geringe Chancen eingeräumt. Die Umverteilung bestehenden Vermögens von der öffentlichen Hand an Private mittels Privatisierung öffentlicher Unternehmen (z.B. Ausgabe von Belegschafts- oder von Volksaktien) findet ihre Grenze in den vorhandenen Privatisierungsmöglichkeiten. Das Hauptgewicht liegt somit auf der gleichmäßigen Verteilung des Vermögenszuwachses. Diese kann durch die Sparförderung von Empfängern niedrigerer Einkommen geschehen. Sie führt jedoch nur insoweit zu einer zusätzlichen Ersparnis, als sie keine Mitnahmeeffekte hervorruft. Wenn solche Regelungen mit Festlegungsfristen verbunden sind, werden damit Elemente des Zwangssparens eingeführt. Sie dominieren in Investivlohnsystemen und Systemen der betrieblichen und überbetrieblichen Gewinnbeteiligung mit investiver Festlegung, wobei im Falle überbetrieblicher Gewinnbeteiligung die Gewinne an zentrale Vermögensfonds abgeführt werden, deren Anteile an Arbeitnehmer mit Einkommen unterhalb einer bestimmten Grenze verteilt werden. Abgesehen von dem Problem der Fondsverwaltung liegt der Hauptkritikpunkt in einer möglichen Schwächung der Investitionsbereitschaft der Unternehmer, deren Eigenkapitalrendite infolge der Gewinnabführung gesunken ist. Auch die Investivlohnsysteme können mit betrieblichen oder überbetrieblichen Festlegungen verbunden sein und somit zu den gleichen Problemen führen wie die Gewinnbeteiligungssysteme. Der Unterschied zu diesen besteht darin, dass die Gewinne gar nicht erst entstehen, sondern durch zusätzliche Lohnzahlungen verhindert werden. Denn i.d.R. werden die Investiv1ohrvegelungen zu höheren Löhnen führen. Auch wenn es gelingen sollte, die personelle Einkommensverteilung über die Primärverteilung in gewünschter Weise zu korrigieren, bleibt immer noch ein Restbedarf an Redistribution zugunsten derjenigen, die nicht oder vorübergehend nicht am Marktprozess teilnehmen können. In der Realität wird zudem die Primärverteilung noch weiterer Korrekturen bedürfen, weil das Marktergebnis für manche Einkommensempfänger unter dem anerkannten Existenzminimum liegt. Deshalb spielt bei der staatlichen Gestaltung der personellen Einkommensverteilung die Sekundärverteilung die entscheidende Rolle. b) Sekundärverteilung: Der öffentliche Haushalt wird zur Korrektur des marktwirtschaftlichen Ergebnisses eingesetzt. Ergebnisse der Sekundärverteilung sind die - verfügbaren Einkommen, die für Konsum und Ersparnis maßgeblich sind. Instrumente der Sekundärverteilung sind auf der Einnahmeseite Beiträge zur Sozialversicherung und Steuern unter Berücksichtigung von Steuerbegünstigungen sowie die staatliche Verschuldung. Auf der Ausgabenseite sind es monetäre und reale Transfers (Übertragungen), Subventionen und Bereitstellung von öffentlichen Gütern. Die Verteilungsbewegungen vollziehen sich zwischen den Beziehern höherer und niedrigerer Einkommen, zwischen Erwerbstätigen und nicht Erwerbstätigen, insbes. zwischen den Generationen (intergenerationelle Verteilung), zwischen Gesunden und Kranken, zwischen Haushalten mit unterschiedlicher Mitgliederzahl und schließlich zwischen den verschiedenen Lebensphasen ein und desselben Wirtschaftssubjekts (intertemporale Umverteilung). Auch die internationale Umverteilung wird sich zumeist in Form der Sekundärverteilung vollziehen. Ob jedoch die gewünschten Veränderungen zustande kommen, hängt von der effektiven oder materiellen Inzidenz der staatlichen Einnahmen (Steuerinzidenz) und Ausgaben ab, die bei einer vollständigen Analyse im Zusammenhang miteinander betrachtet werden müssen. Die effektive Inzidenz steht erst fest, wenn sämtliche Überwälzungsvorgänge abgeschlossen sind. Dass bei den indirekten Steuern (-\' Steuerklassifikation) Steuerzahler und Steuerträger nicht identisch sind, entspricht den Absichten des Gesetzgebers. Doch auch bei den direkten Steuern sind Überwälzungsprozesse nicht auszuschließen, und Steuervergünstigungen treffen nicht allein den Personenkreis, dem sie gewährt werden. Auch die Ausgabeninzidenz ist keineswegs einfach zu bestimmen. Wenn beispielsweise Medikamente durch staatliche Transfers finanziert werden, profitieren davon nicht nur die Empfänger, sondern auch die Apotheker und die Pharmazeutische Industrie. Schwierig zu ermittelnde Umverteilungseffekte entstehen auch bei der Bereitstellung von -9 öffentlichen Gütern und bei den Subventionen zugunsten niedrigerer Güterpreise. Der Nachteil dieser Arten der Umverteilung besteht darin, dass sie nicht gezielt einzusetzen sind, sondern dass sie allen Personen zugute kommen, die diese Güter konsumieren ungeachtet ihrer Einkommenshöhe. So ist es keineswegs sicher, dass der Nulltarif (z.B. von Bildungseinrichtungen) oder die Subventionierung von Kultureinrichtungen die Bezieher niedrigerer Einkommen begünstigt. Denn die Inanspruchnahme gerade der kostspieligeren dieser Einrichtungen steigt mit der sozialen Stellung und damit verbunden mit der Höhe des Einkommens. Eindeutig sind die direkten Umverteilungswirkungen nur dann, wenn von einer abgegrenzten Gruppe der Bevölkerung zweckgebundene Abgaben entrichtet werden, die einer eindeutig definierten Empfängergruppe zugute kommen. Doch selbst in diesem Fall können Umwälzungsprozesse von den Belasteten und Begünstigten ausgehen, die die effektive Inzidenz bestimmen. Außerdem kann das Nebeneinander einer Vielzahl solcher Systeme auch zu einer nicht beabsichtigten Lastenverteilung führen. Kernfrage der Umverteilung über den Staatshaushalt ist die Effizienz dieser Maßnahmen in dem Sinn, dass die Annäherung an das gesetzte Umverteilungsziel unter Beachtung der ungünstigen Nebenwirkungen mit den geringstmöglichen Mitteln erfolgen soll. Bei der Gegenüberstellung des Umverteilungserfolges mit den damit verbundenen Beeinträchtigungen müssen verschiedene Arten von Zielsetzungen gegeneinander abgewogen werden, deren direkter Vergleich nicht möglich ist, sondern spezifizierte - soziale Wohlfahrtsfunktionen voraussetzt. So steht z.B. das Umverteilungsziel bis zu einem gewissen Grad in Konflikt mit dem Produktions- und dem Wachstumsziel. Damit verbunden ist der Konflikt zwischen den beiden Aufgaben des Steuersystems, neben seiner Umverteilungsaufgabe gleichzeitig möglichst hohe oder eine bestimmte Summe der Staatseinnahmen zu erbringen. Desgleichen besteht bei den Staatsausgaben ein Konfliktpotential zwischen verteilungs- und stabilitätspolitischen Zielen und speziell bei Kollektivgütern zwischen dem Verteilungsziel und dem Allokationsziel. Angesprochen sei ferner der mögliche Zielkonflikt zwischen der Preisstabilität und der Umverteilung, die zwischen Schichten mit höherer und niedrigerer Konsumquote stattfindet. Alle diese Konflikte sind dadurch gekennzeichnet, dass sie zwischen Zielkategorien bestehen, die qualitativ nicht auf eine gemeinsame Vergleichsbasis zu bringen sind. Weitere Grenzen der Umverteilung sind dort gegeben, wo hohe Belastungen zu illegalen Steuerausweichungen und die Begünstigung zu mißbräuchlicher Inanspruchnahme verleiten. Literatur: Brümmerhoff, D. (1996). Grüske, K.-O. (1985)

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